06/12/12

PORQUE RAZÃO A CASA-CE PEDIU NULIDADE DO FUNDO PETROLÍFERO?


VEJA OS ARGUMENTOS:

MEMORANDO

SOBRE A CRIAÇÃO DO FUNDO PETROLÍFERO


Abel Chivukuvuku, presidente da CASA-CE(centro); André Mendes de Carvalho(esquerda); Lindo Bernardo Tito (direita)
O titular do poder Executivo, através do Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março criou o Fundo Petrolífero, em conformidade com a Lei do Orçamento Geral do Estado aprovada pela Lei nº 24/12, de 22 de Agosto, cuja natureza é a de uma pessoa colectiva, dotada de personalidade jurídica, com autonomia administrativa, financeira e patrimonial (artigo 1º, nº 1 e 2).


Tem por finalidade promover, fomentar e apoiar, na República de Angola e no estrangeiro, o investimento no desenvolvimento de projectos nos sectores da energia e águas e noutros sectores considerados estratégicos, incluindo, em particular, projectos de infraestruturas, tais como projectos para geração, produção, armazenamento, transporte, distribuição e comercialização de energia e águas, bem como deter, operar, manter, gerir tais projectos e desenvolver actividades auxiliares, conexas ou relacionadas com os mesmos (artigo 1º, nº 3).
Vinte e um (21) dias depois da sua criação foi objecto de alteração dos artigos 1º, 7º, 13º, 14º, 15º, 20º, 25º, 26º, 28º, 29º e 38º através do Decreto Presidencial nº 57/11, de 30 de Março que de resto procedeu à alteração da finalidade do Fundo, atribuições do Conselho de Administração e a Comissão Executiva.
A 30 de Janeiro de 2012 o Estatuto do Fundo Petrolífero voltou a sofrer alteração através do Decreto Presidencial nº 24/12, de 22 de Agosto, relativamente aos artigos 5º, nº 6 e 16º nºs 1, 2 e 4 do Decreto Presidencial nº 48/11, de 9 de Março e aos artigos 14º nº 1 e 15º, nº 1 do Decreto Presidencial nº 57/11, de 30 de Março.
Relativamente à criação do Fundo Petrolífero colocam-se 3 (três) questões: a primeira tem a ver com a competência do órgão que o criou; a segunda, com a sua finalidade; e a terceira com a consignação de receitas do petróleo para o Fundo Petrolífero.
Escalpelizemos,
Existem formalmente constituídos e em funcionamento 12 fundos públicos, porém todos eles foram criados por diplomas de diversa natureza, designadamente por lei da Assembleia Nacional (o Fundo Nacional de Desenvolvimento criado pela Lei nº 9/06, de 29 de Setembro), decreto presidencial, decreto, decreto executivo e decreto executivo conjunto.
Compulsada a ossatura jurídica angolana vigente, constata-se que não há base legal que sustente, pelo menos a constituição ou criação dos fundos públicos.
Diversamente, existe o Decreto nº 5/96, de 26 de Janeiro que estabelece os princípios gerais de organização, gestão, controlo e prestação de contas dos Fundos Autónomos, o que não é a mesma coisa, porquanto este pode conformar-se nos parâmetros da autorização legislativa concedida ao Titular do Poder Executivo para regulamentar o funcionamento, o controlo e a prestação de contas que devem reger os fundos autónomos, previstos no artigo 42º da Lei nº 15/10, de 14 de Julho.
Regulamentar o funcionamento do Fundo não é criar o Fundo. Regulamentar o Fundo pressupõe já a sua existência.
Com a aprovação e consequente entrada em vigor da Constituição da República de Angola em 03 de Fevereiro de 2010, após ter sido submetida à apreciação do Tribunal Constitucional, no âmbito dos poderes de fiscalização preventiva da Constituição conferidos a este órgão, pela sua lei orgânica, na secção IV do capítulo III, referente à competência da Assembleia Nacional, atribui-se àquele órgão de soberania a reserva relativa de legislar sobre o regime geral das finanças públicas (alínea d) do nº 1 do artigo 165º e ainda para a definição do regime legislativo geral sobre todas as matérias não abrangidas no nº 1 do artigo 165º, salvo as reservadas pela Constituição ao Presidente da República (nº 2 do artigo 165º).
Enquanto titular do Poder Executivo, ao Presidente da República foram atribuídas as competências estabelecidas no artigo 120º, entretanto, nada consta relativamente à constituição ou criação de Fundos Públicos.
O que significa dizer que não sendo competência do Presidente da República é, certamente, uma competência da Assembleia Nacional embora de reserva relativa.
Aliás, não é em vão que o artigo 21º, alínea c) da Lei nº 15/10, de 14 de Julho acolhe o princípio da legalidade previsto no artigo 198º da CRA, proibindo a inclusão na proposta orçamental, a criação ou extinção de fundos sem prévia autorização legal, significando que os fundos não podem constituir-se por acto do poder executivo – acto administrativo, mas, isto sim, com base na lei e, acrescente-se, salvo autorização da Assembleia Nacional a conceder mediante lei de autorização legislativa, nos termos da alínea e) do nº 2 do artigo 166º conjugado com a alínea c) do artigo 161, ambos da Constituição da República de Angola.
As leis de autorização legislativa devem sempre definir o seu objecto, o sentido, a extensão e a duração, sendo certo que caducam, caso outro prazo não tenha sido fixado, com o termo da legislatura e do mandato do Presidente da República, incluindo as autorizações legislativas concedidas na Lei do Orçamento Geral do Estado, salvo aquelas que incidam sobre matéria fiscal, pois neste caso, só caducam no termo do ano fiscal a que disserem respeito (art.º 170º da CRA).
Relativamente à criação do Fundo Petrolífero, não se conhece qualquer lei de autorização legislativa que atribua ao Presidente da República competências para constituir tal Fundo, pelo que não restam dúvidas sobre a sua inconstitucionalidade orgânica.
Inconstitucionalidade Orgânica porque o Fundo Petrolífero foi criado por um órgão sem poderes para o efeito (o chefe do poder Executivo).
Convém referir, que, por força do princípio da legalidade, as competências não se presumem. Ou se tem e exercem-se ou não se tem e, portanto, não se exercem.
Ainda que houvesse alguma autorização legislativa concedida na lei do Orçamento Geral do Estado, não deixaria de se levantar algumas inquietações quanto à sua conformidade, pois, o primeiro problema que se colocaria seria a delimitação temporal dessa autorização uma vez que o nº 4 do artigo 170º da CRA manda que se observem o disposto nos nºs 1, 2 e 3 do mesmo artigo, proibindo-se com isso, as autorizações ad eternum. A prática demonstra-nos que em Angola, as autorizações legislativas orçamentais não estabelecem o tempo da sua vigência, não definem o sentido nem a extensão. Vigora durante toda a legislatura e do mandato do Presidente da República ou apenas durante o ano económico? Quid júris no caso de atrasos na aprovação do orçamento do ano seguinte (ou se este não for aprovado) e houver recondução automática do OGE com base nas regras de direito financeiro?
Dar-se-á também uma recondução da autorização legislativa?
Caso vigore durante toda a legislatura e do mandato do Presidente da República, que dizer das autorizações legislativas, sobre a mesma matéria, concedidas nos vários orçamentos que se vão aprovando ao longo da legislatura?
As autorizações legislativas concedidas na lei do Orçamento Geral do Estado estão, à luz da Constituição da República de Angola em vigor, feridas de inconstitucionalidade formal por terem sido preteridas as formalidades estabelecidas no artigo 170º.
Quanto à finalidade,
O propósito da criação do Fundo Petrolífero divide-se em duas partes distintas, a saber:
Primeiro - promover, fomentar e apoiar, na República de Angola, o investimento no desenvolvimento de projectos nos sectores da energia e águas e noutros sectores considerados estratégicos.
Relativamente ao primeiro propósito ou finalidade levantam-se algumas inquietações que têm que ver com a duplicidade (duplicação) de recursos alocados para a realização do mesmo fim. Isto é, os recursos alocados ao Fundo para a satisfação das necessidades colectivas de energia e águas e os recursos alocados ao Ministério das Energia e Águas para, também, a satisfação das necessidades colectivas de energia e águas.
Estarão delimitadas as circunscrições administrativas objecto de intervenção de uns e de outros? Ou antes intervirá numa determinada área a instituição que planear primeiro? Não seria melhor não dispersar recursos e extinguir-se o Ministério da Energia e Águas?
Segundo - promover, fomentar e apoiar, no estrangeiro, o investimento no desenvolvimento de projectos nos sectores da energia e águas e noutros sectores considerados estratégicos.
Quanto ao segundo propósito coloca-se a questão de saber porque razão o Fundo vai promover, fomentar e apoiar o investimento no estrangeiro, sabendo-se que o País enferma deste mal?
Uma terceira questão mas não menos importante coloca-se relativamente aos outros sectores considerados estratégicos. O conceito é indeterminado podendo abarcar muita coisa. Era necessário definir-se á partida, por razões de transparência, que sectores são estes para permitir um controlo parlamentar eficaz e eficiente.
Finalmente, resta abordar a temática relativa às receitas do Fundo Petrolífero.
Com efeito, o artigo 6º, nº 1 do Decreto que cria o Fundo sob a epígrafe de “receitas” diz que “o Fundo petrolífero é financiado pelas seguintes receitas (…) a) Dotação inicial de capital; e b) dotação mensal.
Cabendo ao artigo 7º nº 1 alínea a) de definir a dotação inicial de capital, como sendo o correspondente ao valor proveniente da venda no ano de 2010 pela Sonangol de 36.500.000,00 de barris de petróleo e a dotação mensal como sendo o produto da multiplicação da dotação diária pelo número de dias do mês em questão, sendo que a dotação diária significa 100.000 barris de petróleo.
Ora este exercício mais não significa, senão a consignação de receitas provenientes do petróleo à realização das despesas do Fundo, consignação esta que, á partida não é permitida, na medida em que vigora no direito financeiro angolano o princípio da não consignação de receitas.
Segundo a regra da não consignação, todas as receitas devem servir para cobrir todas as despesas. Por isso, não devem afectar-se quaisquer receitas à cobertura de certas despesas. A Lei do Orçamento Geral do Estado contém no artigo 21º, nº 1, alínea b) a proibição de consignar receitas a: “órgãos, serviços ou fundos, ressalvadas as decorrentes de financiamentos ou doações”, o que não é o caso. Saliente-se que tal norma é injuntiva, como de resto já se disse acima aquando da abordagem da criação do Fundo.
Portanto, a excepção tem que ver apenas nos casos de financiamentos ou de doações, embora a doutrina admita também excepções quando se esteja perante situações em que os serviços ou entes gozam de autonomia financeira e quando a lei expressamente determine a afectação de certas receitas a determinadas despesas justificadas pelas razões especiais que se prendem com o facto de o Estado pretender acautelar a cobertura de certas despesas ou pretender limitar certos gastos ao montante de certas receitas.
Mas a este respeito, remete-se também ao pensamento doutrinário relativamente a doutrina como fonte de Direito Financeiro: A doutrina não deve considerar-se fonte de direito financeiro, embora possa contribuir ou influenciar certas decisões de carácter financeiro  (in Lições de Finanças Públicas e de Direito Financeiro, Elisa Rangel Nunes, 3ª edição revista e actualizada, página 74).
Abel Chivukuvuku, presidente da CASA-CE
Em face do acima exposto, aliado ao princípio da legalidade previsto no artigo 198º da Constituição da República de Angola, chega-se facilmente à conclusão de que a consignação de receita petrolífera feita ao Fundo está também ferida de ilegalidade, pois viola gravemente uma norma imperativa contida na alínea b) do artigo 21º da Lei nº 15/10, de 14 de Julho.

Conclusão:

  • A criação do Fundo Petrolífero não foi precedida de autorização parlamentar, pelo que está ferida de inconstitucionalidade orgânica;

  • Há a necessidade de se repensar quanto à finalidade do Fundo Petrolífero.

  • A consignação directa de receitas do petróleo para a realização de despesas do Fundo Petrolífero viola a norma injuntiva contida na Lei nº 15/10, de 14 de Julho e, por conseguinte, está ferida de ilegalidade;

  • Há a necessidade de a Assembleia Nacional legislar urgentemente sobre as bases gerais para a criação e extinção de Fundos Públicos, definindo nela a tipologia de fundos públicos, fontes de receitas, finalidades, etc. etc.
A CASA – CE, traz para debate público, esta questão actual e relevante da vida nacional, no nobre intuito de contribuir para a afirmação no nosso País de um Estado verdadeiramente Democrático e de Direito e cujo propósito fundamental seja efectivamente  a plena  realização de todas as suas filhas e filhos. Para que tal seja possível e exequível, a CASA – CE considera que é fundamental uma utilização racional, judiciosa e transparente de todos os recursos do Estado, recursos estes que pertencem a todos os angolanos.

TODOS POR ANGOLA
UMA ANGOLA PARA TODOS

Luanda, aos 30 de Novembro de 2012

O CONSELHO PRESIDENCIAL



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